柳州市荣军路和屏山大道交叉口，这个丁字路口的红绿灯交替时间长达九十多秒，是“职业举报人”叶平蹲点拍摄的地方。 （南方周末记者 张笛扬/图）
（本文首发于2019年6月20日《南方周末》）
到后期，坚持举报的主要就是三四个“职业举报”组织，“热心市民”寥寥无几，这是制定文件时没预料到的。
实际上，行政机关发布此类悬赏通知，属民事行为还是行政行为在法学界也存在着争议。
随着奖金一点点发出去，罚款却很难收上来。柳州市城管部门面临的尴尬是，悬赏举报车窗抛物以后，受理的案件数量直线上升，但办结的案件数量很难上去。
手持一把钢叉，身着保安制服，49岁的叶平显得魁梧壮实。2019年6月11日中午，叶平在广西柳州市景行小学门口值班，看着学生们陆续走进校园。
他曾是柳州市柳南区环卫所的司机，因为一次“悬赏”纠纷而辞职当保安，随后又状告环卫所的上级柳州市城管局，讨要“悬赏”奖金。
诉讼缘起柳州市城管委（办公室设在城管局）在2015年出台的一个悬赏举报办法，鼓励市民举报“车窗抛物”等不文明行为，每条查证属实的线索可获奖励100元。
嗅到了“商机”的叶平，先后向城管部门提供了多达1900余条车窗抛物视频线索，等到他被通知去领取奖金时，却在计酬方式上与城管局产生了分歧，双方相持不下，叶平将城管局告上了法庭。
2019年3月，法院开庭审理了这起“民告官”案件，并以被告主体不适格为由驳回了叶平的起诉，不服裁决的叶平已经上诉。
案件被曝光后，柳州市城管局相关负责人表示，他们制订悬赏方案时没有想到会催生像叶平这样的“职业举报人”，他们把收集违法线索当作日常工作，以赚取高额奖励，违背悬赏举报的初衷。
叶平成为“职业举报人”之后，柳州已经废止面向公众的悬赏举报办法，新的奖励办法只面向环卫工人。
悬赏废止
叶平是2018年10月离开环卫所的。辞职前，他每天早上5点上班，那时辖区内的垃圾已经集中装车，他的任务是把垃圾运往13公里外的填埋场。一个来回一般要四个小时，回到环卫所不过9点，一天的工作就已结束。
由于业余时间充足，环卫所的司机普遍在外兼职。走上“职业举报”这条路之前，叶平就曾在另一所小学兼职当过保安。
2017年初，有位朋友告诉他，向城管部门举报“车窗抛物”行为可以“挣不少钱”，叶平从此辞去了在学校的兼职，利用业余时间和朋友合伙当起了“举报人”，以获得来自城管部门的奖励。
给举报“车窗抛物”者予以奖励的做法始于2015年，点子是柳州市城管局办公室主任刘翀想出来的。
柳州是中国五大汽车城之一，也是广西的工业中心，经济实力在自治区内仅次于首府南宁。从2002年开始创建全国文明城市之后，柳州连续参与了六届评选，但一直未能评上。
2015年是柳州争创“全国文明城市”的第十三个年头，柳州市城管委计划开展针对车窗抛物的专项整治，城管局领导让刘翀策划一个具体方案出来。
刘翀说他也是一时起意，想出了奖励举报的办法，并得到了领导的肯定。那时，地方城管部门对举报悬赏的做法在国内还不多见。
2015年7月21日，柳州市城管委办公室召开新闻发布会，宣布将对举报车窗抛物等行为实施奖励，市民举报车窗抛物行为并提供有效证据，经查证属实的，按100元/条予以奖励。
刘翀印象深刻的是，举报奖励办法实施之初，“宣传效果非常好，市民踊跃提供车窗抛物的线索”，中央电视台专门对此作了报道。实施一百天时，柳州市城管部门就接到600多条举报线索，查证后发放的奖金超过4万元。
随之而来的是，“职业举报人”开始涌现。2015年10月底，柳州一宋姓市民一次性提交了一百多条举报视频，经城管部门查证，其中有86条有效，宋某直接获得了8600元的奖励。根据柳州当地媒体的报道，宋某日后成为了领取奖金的常客，并组建了有6人的队伍，通过行车记录仪、摄像机拍摄采集。
2016年1月，另一名黄姓市民也引起关注，他一次性向城管部门提交了258条举报线索。其中90%通过审核，黄某以此获得了两万多元奖金。黄某直言不讳地称自己就是一名“职业举报人”，他通过购买摄像机、选点、租房、雇人等环节开展工作，每天早上6点至晚上7点定点“上班”。
2017年初开始“小试牛刀”的叶平，也很快就尝到了甜头，五个多月就挣了三万多元奖金。
但叶平没能高兴太久。2017年9月11日，柳州市城管委办公室发文，宣布废止悬赏政策。该办表示，“（悬赏）为遏制我市车窗抛物等不文明行为起到了较好的作用，但是在执行时也遇到了一些急需解决的问题。”
刘翀向南方周末记者解释，废止这一政策的主要原因就是参与的“职业举报人”太多，违背了悬赏的初衷。到后期，坚持举报的主要就是三四个“职业举报”组织，“热心市民”寥寥无几，“这是我们制定文件时没判断到的”。
刘翀表示，当初实施悬赏的主要目的是调动民众共同管理、维护城市面貌的积极性，希望通过更多人的参与来遏制不文明行为，如果只是为了惩治车窗抛物的车主，城管部门完全可以自己聘请人员去做拍摄。
废止悬赏的消息立马在“职业举报人”的圈子里传开，大家都决定收手。叶平称，他的那些“同行”，后来流转到其他有悬赏举报的地方，继续靠“职业举报”维持生计。有一位“同行”还专门找到叶平，拉他去湖南继续“职业举报”。
挣“辛苦钱”有了新“机会”
叶平正犹豫时，新的“机会”来了。2017年9月中旬的一天，叶平看到环卫所公告栏上贴着一份通知，是柳州市市容局下发的一则内部文件，鼓励环卫工人提供车窗抛物等行为的线索，“案件经查证属实并予以罚款的，向线索提供人按照《劳动法》相关规定支付工资报酬。”
柳州市市容局和城管局是“一套人马，两块牌子”，市容局文件的发布日期与城管委宣布废止公开悬赏的日期是同一天，这份文件意味着，悬赏奖励还在，但参与对象只限于环卫工人了。
刘翀对此的解释是，环卫工人常在道路上作业，方便及时发现车窗抛物行为。
身为垃圾清运车司机的叶平也算环卫工人，他马上便“重操旧业”，花两万多元购买了两部摄像机、一台电脑、数个U盘和内存卡，他还叫上了两个朋友合伙。叶平称，自此之后，在柳州职业举报车窗抛物的只剩他“一家”。
此后近一年，叶平几乎风雨无阻，每天都去蹲点拍摄，用他的话就是挣点“辛苦钱”。
经过前期摸排，叶平选择了三个位置定点拍摄，分别位于城站路、荣军路和西江路上的三个路口。三个地点的共同特征是：车流量大、红灯时间长。叶平的判断是，长时间红灯既增加了车主车窗抛物的几率，也有利于提高拍摄画面的清晰度。
2019年6月12日，南方周末记者走访了城站路和红光路交界口，这个丁字路口的红绿灯交替时间长达九十多秒，搭载记者前往此地的出租车司机称，该路口算是柳州的城乡接合部，可以说是柳州最堵的一处。
拍摄时，叶平会举着摄像机在镜头中寻找将要抛物的潜在车主。每当看到有车主摇下车窗并伸出手，他便马上开始录制视频，先将抛物行为拍摄清楚，然后将镜头对准车牌号上停留几秒，再把镜头拉远，拍到整条马路。
这么做是为了使举报视频达到城管部门的三点要求：车窗抛物的整个过程清晰、完整；有具体的车牌号和拍摄时间；视频里能通过标志物看出事件发生的具体位置。
虽然叶平自认为“职业举报”是“正义的事”，但他在拍摄时还是会遮遮掩掩，避开行人的目光。蹲点拍摄时，叶平会坐在电动车上，用雨伞或衣服遮住摄像头，尽量不让人看到。
叶平的担心不无道理。就在2019年6月，广西南宁一位陆姓市民在路边抓拍举报交通违法行为被人发现，被拍车主当众质疑合法性并与其发生言语冲突。陆某称，他还因此在网络上被“人肉搜索”。为此，南宁交警专门发布了一篇题为“交通违法举报合法并受保护”的文章，力挺陆某。
属于什么钱？
提起拍摄的那些车窗抛物视频，叶平用“单”来形容“工作量”，多的时候一天能拍到五六十单，最少也能拍到两三单。每拍到“五六十单”的时候，叶平的心情会比较愉悦，心想着一天下来挣了五六千元。
实际上，市容局出台的那份文件并未说明具体的奖励金额，只有“按照《劳动法》相关规定支付工资报酬”。这给日后的纠纷埋下了隐患。叶平称，在看到市容局文件后，他马上咨询了柳州市城管执法支队下属的市容大队，得到的口头答复为，奖励金额还是按此前的公开悬赏一样，以每条100元计算。
但城管局并不认可这一说法。2018年8月底，城管局通知叶平领奖金时，告诉他之前拍摄的那些视频并不按条计算，而是按他举报车窗抛物的天数计算，以加班费的形式发放，每天100元。
2017年10月至2018年8月，叶平坚持每周向市容大队提交拍摄到的视频线索，一共有1955条。经城管部门核算，叶平被认可的举报线索为884条，共计加班210天，因休息日和法定节假日的加班费须翻倍，叶平最终可拿到3.5万元的奖金。
叶平称，之所以最终只被确认884条，因为他是柳南区的环卫工人，城管部门只认可了他在柳南区拍摄的举报，刨除了在其他辖区的举报线索。
不能“如数”拿到奖励，两名“合伙人”给了叶平不小的压力，目前三人意见不和。叶平说，按三人拍摄的视频数量计算，如果是以每条100元领取奖励，他须分给两名“合伙人”的奖金分别是8万元和1.5万元，“他们坚持按这个数找我要钱”。
“咽不下这口气”，叶平一直没有去领那3.5万元。和城管部门“撕破脸”后，他还辞去了环卫所的工作，现在两所学校当保安。
2018年10月，叶平向柳州市信访局投诉此事，信访事项被转交城管局处理，城管部门答复称按照天数支付加班工资符合市容局文件的规定。
还是不服，叶平随即向广西住建厅提出信访复查申请。住建厅回函称，两方说法存在较大出入，并认为争议的性质属于劳动争议，建议叶平申请劳动仲裁。
但柳州市劳动仲裁委的回复是，双方纠纷不属劳动争议，而是民事中的悬赏广告纠纷，建议走司法程序。
2019年1月，叶平以悬赏纠纷为由将市城管局告上了法庭。3月，柳州市城中区法院下发民事裁定书称，因叶平的举报是依据市容局文件开展的，该文件为行政文件，不属于平等主体之间的民事关系，法院以诉讼不属于民事诉讼受理范围为由驳回了叶平的起诉。
收到裁定后，叶平选择了上诉，柳州市中院已经立案。
叶平的代理律师唐仁桥，是一位曾在柳州市中院工作了20年的老法官，他认为城管部门以悬赏广告形式发布的通知，是民事行为，叶平完成了悬赏广告内容，属于债权人，有权请求城管部门给予报酬，
实际上，行政机关发布此类悬赏通知，属民事行为还是行政行为在法学界也存在着争议。
北京大学法学院副院长沈岿向南方周末记者介绍，行政诉讼法中未明确悬赏这一类的行政协议，且关于悬赏的规定是在合同法中，所以容易引起争议。
沈岿认为，随着行政法的发展，民事合同与行政合同日益需要区分，行政合同不同于民事合同的要点在于目的是否为了实现公共利益或行政管理目标。在沈岿看来，此案中城管部门设置的悬赏不同于民间悬赏，目的是为了对车窗抛物行为进行管理而设置，故认定其意在订立行政合同，由此引发纠纷可纳入行政诉讼解决。
不断增多的案件VS收不上来的罚款
柳州市城管局成被告后，柳州市委主要领导关注到了此事，市委督查室组织了市司法局、市中院到城管局召开了座谈会，城管局按要求上报了相关材料，“督查室也认为我们程序上是没有任何问题的。”刘翀说。
对于被举报的车主而言，一旦线索被核实，他们则将面临城管部门的处罚。按照广西壮族自治区的相关规定，车窗抛物行为会被处以200至1000元的罚款。最初，柳州市对车窗抛物行为一概以200元的罚款金额进行处罚。
刘翀坦承，当初策划悬赏方案时，他的思路便是“罚两百，奖一百”，“虽不是想着靠这个赚钱，但这样下来，至少财政上是过得去的。”当时为了出台悬赏举报方案，城管部门专门向市财政申请了近100万元预算。
但随着奖金一点点发出去，罚款却很难收上来。柳州市城管部门面临的尴尬是，自悬赏举报车窗抛物以来，受理的案件数量直线上升，但办结的案件数量很难上去。
车主主动接受处罚的不多。柳州城管执法支队市容大队的中队长苏学鹏曾公开表示，截至2017年4月，他们受理车窗抛物的案件总共有四万多件，但接受处理的不到1万人。
2017年1月到4月，市容大队处罚了1500多起车窗抛物案件，收到了30万元的罚款。但这1500件，只占同期受理案件总数的10%，还有90%的车主没有接受处理。据市容大队统计，2015年车窗抛物案件的结案率是16.6%，2016年则为39.3%。
刘翀认为，导致这一现象出现的原因是城管部门发出的处罚决定没有一个好的“落地”形式。这也是长期困扰各地城管部门的普遍问题，城管部门有执法权，却缺少强制力。
市容大队的一位负责人向南方周末记者介绍，对接到的举报线索，他们会先与交管部门联系，获取相应信息，再通知车主配合调查，逾期不接受处罚的，罚款数额会最高上升至1000元。若车主仍然拒不执行，城管部门将申请法院强制执行。
但强制执行也难有下文。2019年6月17日，柳州市城中区法院向南方周末记者表示，自整治车窗抛物以来，该院一共收到了城管部门转交的27件强制执行申请。
经该院行政庭核实审查，其中21件符合法律规定、满足执行条件，已经移交给执行局，另有4件不予受理，有2件不予执行。该院一负责人表示，之所以会这样，是因为“法庭在审核过程中对证据的要求会比城管部门更严格”。该负责人称，已经移交给执行局的21起案件目前也暂未进入执行程序。
在刘翀看来，虽然罚款在短期内难以收缴到位，但这没有影响到悬赏奖金的发放，也不是导致悬赏废止的原因。
南方周末记者 张笛扬
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